游慶仲 全國政協委員、江蘇省交通運輸廳廳長

五年前，黨的十八大報告中就提出：“科學規劃城市群規模和布局”，這將城市群提升到重要戰略高度。2016年，中央在《深入推進新型城鎮化建設的若干意見》中明確提出了編制實施一批城市群發展規劃，優化提升京津冀、長三角、珠三角三大城市群建設等具體要求。隨著我國城鎮化的發展，我國許多地區城市群也在逐步形成，我國東部地區進入了城市化快速發展新階段，城市群已成為新型城鎮化發展的主體形態。李克強總理在今年《政府工作報告》中提出，要扎實推進新型城鎮化，支持中小城市和特色小鎮發展，發揮城市群輻射帶動作用。

游慶仲委員認為，要落實好總理的要求，城市規劃方面有很多事要做，而從區域協同發展的視角來提高城市規劃的前瞻性和協調性，尤其是研究解決城市群交通規劃的問題就顯得很迫切。

就城市群交通規劃的問題，游慶仲委員從三個方面向記者詳細闡述了自己的見解。

城市群發展要突出交通規劃建設先行，引導城市功能疏解、空間布局優化

游慶仲委員告訴記者，城市群合理的空間布局是協調發展的前提，城市群內城市之間經濟產業關聯性強，城市群內的產業物流及客貨運輸聯系十分密切，這個特點決定交通運輸對城市群發展的基礎性和引領性。他說，人口和功能的疏解是大城市發展的關鍵路徑，中心城市功能疏解又與其他城市建設發展以及城市群內中小城市培育發展是互動的，在城鎮化的快速發展階段，交通先行發展顯然是關鍵支撐。他指出，“交通網絡是形成城市群發展模式的決定性因素，直接影響著城市群內居民的就業、宜居和生活質量，進而引導城市的功能分布和空間布局優化。”

區域經濟產業的輻射帶動需要一體化的交通體系提供支撐，“城市群交通規劃應以構建快連快通的交通體系、實現城市群交通一體化、高速化、公交化為目標，使城市群形成一個高效的整體系統。”游慶仲委員說道。他認為只有這樣才能真正發揮中心城市輻射作用，形成群的功能，以市場的方式帶動周邊中小城市發展。同時，他指出，推進城市群交通一體化規劃建設，應著眼長遠，適應未來城市群同城化和城際客運高速快達的需求特點，省域內城市群應以構建城市樞紐之間半小時通勤圈為目標，形成城市群之間快速高效互聯互通交通網絡，構建以高速鐵路、城際鐵路、高速公路為骨干的城市群內部交通網絡，統籌規劃建設。城市群發展進程中城市之間逐步建立很強的經濟產業聯系，交通需求以商務性為主，隨著城市群的發展，就業、教育、醫療逐步同城化，與沿線中心城鎮的居住、工作關系不斷加強，以通勤為特征的交通出行也將不斷加強。因此，“應該重點加強城市群城際鐵路的規劃建設，并盡快形成城際鐵路網絡，特別要重視城際鐵路公交化運行，大幅降低城際間出行成本，切實起到引導中心城市功能疏解、人口空間分布優化、中小城市空間和土地得到高效合理利用，以市場化的機制有效帶動沿線中小城鎮發展。”他建議道。

當前，城市群地區高速鐵路和城際鐵路正在加快建設，這對我們提出來新的緊迫課題。游慶仲委員指出，城市群規劃超越了原有的行政區劃，涉及區域、城鎮、城鄉以及相應的多個領域、部門，是一個新課題，總體看，已經滯后了，他建議抓緊組織開展城市群綜合交通專項規劃編制，以利協調好城際鐵路網等重大交通設施建設與城市發展的戰略布局關系，引導城市與交通走廊、樞紐協調互動發展。其中，“客貨樞紐規劃建設對城市空間布局影響巨大，要作為城市群交通功能布局一體化的關鍵抓手，注重不同運輸方式和城市內外交通之間的順暢銜接、便捷換乘，切實提高運行效率。”他說。

提升交通運輸規劃理念，引導交通運輸科學發展、與城市群協調發展

多年來，我國交通運輸規劃多以基礎設施建設為目的，而運輸、物流體系等功能方面的規劃很少，沒有形成以高效物流和運輸服務戰略為引領的交通規劃體系，與經濟社會和城市規劃體系融合還很不夠。圍繞城市群發展新課題、新使命，交通運輸規劃理念要提升，方式要轉變。針對這一點，游慶仲委員建議道，隨著城市化的發展，城市群人口集聚度愈來愈高，必然成為交通運輸服務的主戰場，要將工作中心聚焦于城市、都市圈、城市群，同時，隨著交通基礎設施供給能力從基本適應向更高品質發展，交通運輸功能性、結構性的矛盾更顯突出。他著重強調，交通運輸發展的著力點必須轉向“運輸服務”。

究竟怎么轉，是我們必須思考的問題。游慶仲委員提出了四個轉變，從網到面、從線到點詳細剖析了轉變方向。

一是從設施網絡規劃向運輸物流系統規劃轉變。“下一階段，要確立以現代綜合運輸系統的構建來引導綜合交通網絡的完善，把運輸物流放在國家發展戰略的頂層位置，制定我國中長期交通運輸發展戰略，確立運輸強國戰略目標，明確發展原則、價值取向以及關鍵指標，并配套相應的重大制度、政策安排。”他說道。城市群交通規劃中既要強化鐵路、民航、海運運輸大通道，更要注重規劃構建城市群樞紐體系，明確功能關系，強化城市群和區域多式聯運發展，加強公路運輸、內河水運與樞紐的銜接，完善集疏運體系，特別重視貨運專用通道的規劃建設，提高運輸物流整體效率，減少貨運對客運系統的干擾，整體提高運輸系統的安全綠色水平。同時，他還特別強調要注重加強區域公路、水路運輸一體化規劃和政策創新，打破行政邊界和運輸市場壁壘。

二是從單方式（專項）規劃向綜合規劃轉變。他指出，城市群地區建設綜合交通一體化，首先要編制綜合交通運輸規劃。國家、各省區和城市群地區均應編制綜合交通運輸規劃，統領各專項規劃，從而處理好布局、結構等全局性關系，解決各專項規劃各自配置空間資源、彼此不銜接不協調的矛盾。

三是從區域規劃向城市規劃轉變。他分析說，新型城鎮化快速推進和城市群為主體形態的發展變化，要求交通運輸部門順勢而為，按照一城一交的大交通格局要求，主動介入城市和城市群交通運輸規劃的研究制定，與相關部委聯合制定出臺城市、城鎮交通運輸規劃編制的流程、導則，構建穩定的規劃協同工作機制，推動城市交通規劃與區域交通規劃、城鄉交通規劃與實施組織融合，加快形成城鄉一體、區域一體的現代綜合交通運輸體系。

四是從交通布局規劃向土地資源利用控詳規劃轉變。從近年實踐的情況看，交通運輸規劃與城鄉規劃、土地利用規劃、產業規劃等發展規劃之間的協同還不夠，重大交通基礎設施用地尚不能在城鄉規劃、土地利用規劃中得到可靠的、剛性的保障。游慶仲委員分析其中主要原因是，城市規劃確定的交通骨架等專項規劃，所有涉及重要空間的都深化到了控制性詳細規劃，但交通系統的規劃大多是布局性規劃。他說，“今后，交通規劃也應進行控制性詳細規劃編制，要與城市群和城市規劃融合，把交通基礎設施所需土地資源統籌配置到位。省市縣交通運輸規劃編制要精細化、落地化，并通過編制線位控制規劃等方式和建立部門聯動機制，落實國家部委提出運輸通道的布局，把項目紅線和所需資源在城市規劃空間中“控制性”確定下來。”

加快推進城市群交通集約化發展

交通發展需要占用大量的土地和空間資源，伴隨著人口城鎮化，城市群地區國土空間城鎮化快速推進，交通運輸基礎設施土地資源合理配置和節約集約利用是發展中必須重視并切實加以解決的問題。那么，如何就算節約集約使用土地了呢？游慶仲委員認為應該研究確定一個相對指標，使社會各界形成共識，能夠客觀理性地看待交通運輸用地的集約程度和合理性。這個指標就是土地利用占比，國外用，國內城市道路規劃建設也用，他認為今后交通建設也要用。比如，以這個指標來比較江蘇與德國北威州的情況，江蘇包括城市道路在內的交通基礎設施土地利用占比低得多，還有較大的發展空間。

新型城鎮化建設要求低碳綠色集約化發展，重視生態文明建設。城市群交通集約化發展有許多經驗可以借鑒，比如加強集約化的公共客運建設。游慶仲委員說，通過發展大容量的城市公共交通系統，引導沿線土地開發向高密度、高強度、集約化方向發展，有效支撐高強度開發地區大規模的居民出行需求，減少以私家車為主的出行方式。他又列舉了綜合交通走廊的構建以及涉及跨區域的重大交通基礎設施協同。“這些都有利于高效地利用土地資源。但，這些要求和方法都要在科學的規劃、政策制度中安排落實。” 游慶仲委員說。