日前，國務院辦公廳發布了《關于轉發國家發展改革委、住房城鄉建設部生活垃圾分類制度實施方案的通知》（國辦發〔2017〕26號，以下簡稱《方案》）。生活垃圾分類成為推進我國城鎮綠色發展的重要舉措，垃圾分類工作的制度化也將成為有效改善城鄉環境、突破經濟發展中環境制約瓶頸的重要環節。當然，《方案》的具體實施過程中，也會面臨諸多現實困難，如何面對？如何解決？本報梳理了部分問題，請行業專家，相關政府部門、環衛企業負責人，進行了分析解讀。

一問：《方案》明確了先行實施生活垃圾強制分類的實施區域和主體范圍，提出強化公共機構和企業的示范帶頭作用，引導居民逐步養成主動分類的習慣，這是基于怎樣的國情而提出的？

中國城市建設研究院總工程師徐海云認為，生活垃圾分類是一項系統工程，實際操作需要先易后難，循序漸進。方案提出的“2020年底前，在重點城市的城區范圍內先行實施生活垃圾強制分類，以公共機構和相關企業為主體范圍”，就是本著這個步驟來推動的。公共機構與企業單位有利于率先突破，易腐垃圾在單位食堂、賓館、飯店、農貿市場、農產品批發市場等單位會更便于收集。

蘇州市環境衛生管理處副處長何晟認為，要改變居民的習慣，要么有正面的引導，要么有強制的懲罰。實際上，物質獎勵對習慣的改變作用有限，當居民對獎勵形成習慣以后，沒有獎勵就難以持續。除了廣州、南京等少數城市之外，目前，很少有城市有對居民不分類進行處罰的法規。而且即使有了法規，由于垃圾分類涉及每一個家庭，居民普遍有“罰不責眾”的心理，實際處罰方面也面臨著取證困難的問題。因此，采用強制懲罰的方式來改變居民習慣，效果未必好。采用公共機構和企業的示范帶頭作用，引導居民逐步養成主動分類的習慣，相對來說可操作性更高一些。

清華大學環境學院教授劉建國認為，在公共機構和企業先行推動垃圾強制分類，主要是基于兩方面考慮： 一是公共機構和企業責任人明確，組織動員能力強，任務好落實，效果好考核；二是傳統的動員激勵方式的主要受眾為老人小孩，作為社會中堅力量的公共機構和企事業工作人員常常缺席，而他們可以把在單位掌握的垃圾分類方法、分類習慣、分類方法帶到家庭，形成垃圾分類社會參與的多向合力。

二問：“垃圾分類效率”指什么？如何量化？

《方案》在基本原則“完善機制、創新發展”中提到了“垃圾分類效率”。徐海云認為，此處的垃圾分類效率不是統計指標，是泛指分類有效性、準確性、經濟性。

何晟認為 “垃圾分類效率”較難有一個量化的方法。“效率”通常指工作產出與投入之比，“垃圾分類效率”可以說是垃圾分類所取得的效益（包括經濟效益、環境效益和社會效益）與開展垃圾分類投入的人力、物力、財力的比值。在短期內，由于垃圾分類需要投入大量的人員和資金，全鏈條上來說，難以獲得直接經濟效益（增加了某些企業的經營范圍，可能會產生部分經濟效益），而環境效益和社會效益的評估難以量化。

住房和城鄉建設部市政公用行業專家委員會專家、華中科技大學教授陳朱蕾認為，“垃圾分類效率”采用何種算法來評價高低問題，還需要作為重要指標進一步研究。在固體廢棄物處理領域至今對“分選效率”就有多個算法，給學生上課時，雖然也講關于分選效率的不同算法，但更多的是討論目前不同算法的特點和適用性。從國際上看，2007年以前，側重于垃圾分類評價與管理的研究，2007年以后側重于把生活垃圾作為能源的研究。有研究結論認為，分類越細、品種越多，處理和回收的成本越低，但分類效率評價越復雜。

劉建國認為，垃圾分類效率主要是指在一定的分類模式下垃圾中目標組分（如有害垃圾、可回收物、易腐垃圾）的分離效果。在合理的成本控制范圍內，某一種或幾種目標組分的實得率與純凈度越高，則分類效率越高，其量化方法可以定義為單位成本下目標組分實得率與純凈度的乘積。

三問：《方案》中明確指出垃圾分類收運要與終端處置環節銜接，那么，生活垃圾終端處理利用設施以后如何布局？

徐海云認為，生活垃圾分類主要是將可回收物、易腐垃圾或廚余垃圾、有害垃圾這3類垃圾做好分類。這3類垃圾分類收集首要問題就是做好銜接，即可回收物分類與再生資源回收的銜接；有害垃圾分類收集與危險廢物處理的銜接；易腐垃圾或廚余垃圾分類收集與生物質資源化利用的銜接。這些終端利用和處置設施有的已經存在，有的還待建設，這些設施的建設是一個過程，還涉及多個部門。

何晟認為，生活垃圾分類的種類要與城市終端處置設施規劃相匹配，僅僅有分類、收集，卻沒有終端處置環節，就違背了垃圾分類的初衷，分類后的垃圾也達不到有效處置目的。處理設施布局除應充分考慮基礎設施共建共享的原則，如方案中提到“尚未建成餐廚（廚余）垃圾處理設施的城市，可暫時不要求居民對廚余‘濕垃圾’單獨分類”，即體現了垃圾分類收運要與終端處置環節有效銜接的理念。此外，還應考慮垃圾的類別、屬性、運輸方式、終端處置設施的地域環境承載能力等。對于已有分類處置終端的城市，盡可能有效利用現有的處置資源；對于需新建的，可考慮不同種類垃圾分別建終端處置產業園的模式進行布局。

四問：《方案》中提出的 “生活垃圾回收利用率達到35%以上”，為什么沒做全國統一要求？

《方案》提出 “生活垃圾回收利用率達到35%以上”的要求，只限定在實施強制分類的城市。也就是說只對強制分類的城市做出了要求，對其他城市并沒有提“生活垃圾回收利用率達到35%以上”的要求。徐海云認為，一般地說，生活垃圾產生量高，可回收物量大，回收利用的潛力大，回收利用率才可能高。因此，“生活垃圾回收利用率達到35%以上”只是一個較大范圍的總體要求，不能作為全國統一要求。對于先行實施生活垃圾強制分類的區域，提出分類回收率的要求體現了抓住短板、尋求突破的精神。與發達國家相比，我國有害垃圾單獨收集是短板。而在經濟發達的地區，先行實施生活垃圾強制分類既有經濟條件也有現實需求。

劉建國認為，我國是發展中國家，自然社會經濟條件的區域差異明顯，垃圾分類目標的確定必須堅持因地制宜原則，給地方較大的自由度、靈活性。各地可以根據實際情況制定努力可達的目標，選擇最優可行的分類模式，避免“一刀切”下的形式主義和弄虛作假。
 

五問：來自生活源的有害垃圾臨時貯存場所該如何設置？傳統環衛收運企業是否要取得危險廢物收運資質？

徐海云認為，有害垃圾收集需要納入當地危險廢物處理規劃，也就是說，有害垃圾收集要和當地危險廢物處理銜接。如何設置有害垃圾收集點，如何管理有害垃圾收集、運輸以及處理需要有關部門制定細則。

何晟認為，傳統環衛收運企業或者第三方，將有害垃圾從生活源收集至中轉場所或臨時儲運點，不屬于危險廢物轉運，不需要申請危險廢物收運資質。臨時儲運點應盡量選擇生活垃圾轉運站、環衛配套用房等現有設施，可利用設施原有管理人員進行出入庫登記。來自居民的有害垃圾，應在合理范圍內（如按行政區域、方位劃分）設置臨時儲運點，存放區域內收集到的有害垃圾。

六問：《方案》中提出“可回收物產生主體可自行運送，也可聯系再生資源回收利用企業上門收集，進行資源化處理”，是不是意味著，環衛收運體系不再接收可回收物的收運呢？

何晟認為方案中的自行運送，可以理解為送入城市街道社區內的再生資源網點，此再生資源網點是企業行為，也可以包含上門回收的服務，但是其回收的品種及價格是由市場決定的，也就是說，這樣的再生資源回收利用企業，只會回收有價值的可回收物。為此要提到另外一個概念，城市的可回收物怎樣定義。如果完全按照市場需求定義可回收物，理想狀態下，環衛收運體系可以不再接納可回收物。但是，如果可回收物的定義是廣義的，包含了織物、玻璃等低值產品，在沒有補貼機制的前提下，環衛收運體系仍需承擔部分可回收物的收運功能。

北京環衛集團副總經理羅偉認為“可回收物產生主體可自行運送，也可聯系再生資源回收利用企業上門收集”，是部分范圍內先行實施生活垃圾強制分類的一個要求，是從垃圾強制分類主體的角度出發的。從這個角度看，公共機構、相關企業的可回收物產生量相對穩定，自行運送或者聯系再生資源回收企業上門收集，是合乎邏輯的，也符合可回收物的產生規律。但不能因此就否定環衛收運體系的作用。無論是公共機構，還是相關企業，都依然會產生“干垃圾”和“濕垃圾”，環衛收運體系的進入是必然的，反而更能發揮在可回收物回收上的一體化優勢，更加規范回收市場。同時，環衛收運企業在經營范圍內一般都具有可回收物經營性處理服務業務，實際上也是再生資源回收利用企業，因此，對于公共機構等強制主體產生的可回收物，可以由包括環衛收運企業在內的再生資源回收企業進行回收利用。

羅偉還表示，居民社區可回收物的收集問題更應引起關注，也是最具有代表性的。因為方案中有“應選擇不同類型的社區開展居民生活垃圾強制分類示范試點”的規定。環衛收運體系與居民社區是密不可分的，是推動實現“分類收集”和“分類運輸”的關鍵節點。以北京環衛集團為例，近年來集團充分依托全覆蓋的垃圾物流運輸體系和末端處理體系，推動傳統環衛作業向前延伸。通過大規模進入社區，對社區的可回收物、濕垃圾進行分類回收處理，構建固體廢棄物全產業鏈條，自然就構建了垃圾分類的收運體系。在未來很長一段時間，環衛體系收集可回收物將成為不爭的事實，也更具有天然優勢。

七問：建立垃圾協同處置利用基地，安全化、清潔化、集約化、高效化地配置相關設施，實現垃圾分類處理、資源利用、廢物處置的無縫高效銜接，需要從哪些方面準備和推進呢？

羅偉認為，首先是土地供給。要確保垃圾分類處理有地方可去。目前，我國城鎮化進程不斷加快，土地供給約束不斷趨緊，這是導致當前很多地方垃圾處理設施征地難的重要原因。要想真正實現分類處理，就必須要把垃圾分類處理設施規劃納入城市發展規劃，把垃圾分類處理設施用地納入城市土地供給大盤子統籌考慮。

其次，要突破垃圾跨區域處理，實現垃圾分類處理設施園區化、一體化。這里所謂跨區域，既包括考慮省級區劃之間的跨區域統籌，也要考慮省級區劃內各地區之間的協同。長期以來，因為受到行政體制的約束，行政區劃之間一直沒有形成良好的區域合作和地域分工格局，垃圾跨區域處理一直是一個難題，各地自建垃圾處理設施，卻又不能實現統籌，造成了資源的極大浪費。久之，就造成了地方垃圾處理設施“小而散”的局面。要想實現垃圾的協同處置，就必須要打破這種區域邊界，綜合考慮各區域的土地供給能力和環境承載能力，構建一體化、園區化的垃圾分類處理設施，強化區域統籌力度，提高設施資源的配置效率和水平，提高垃圾分類處理設施資源的有效利用和協同聯動。比如，在京津冀一體化戰略背景下，是否可以考慮打破省級區劃限制，協同部署一批高標準、循環化的園區，特別是不同類別的可回收物，完全可以建立一個統一部署的回收利用基地。

何晟認為，協同處置基地是一個“大型的、概念化”詞匯，其核心就在于生活垃圾的綜合管理、利用和處置。如若要建立該類基地，第一要研究城市生活垃圾的成分及產量數據，特別要調研不同類別垃圾的產生量。第二要了解相關終端處置設施的技術能力、占地及處理費用，是否符合安全、清潔、集約、高效能原則。第三要考慮城市垃圾分類種類的可行性，即對該品種分類的接受度及可操作性等，杜絕從源頭分類就會失敗的終端處置設施建設。第四，生活垃圾的處置應在頂層設計上更多規范商業產品的生產過程，將更多收集生活垃圾（如廢舊牛奶盒、廢舊電子產品等）的職能轉移到商品生產廠家，通過押金制的形式，由廠家首先進行回收利用，送入協同處置利用基地，進行資源化再生利用。

八問：在城市生活垃圾分類收運處理設施的建設中，如何發揮政府投資引導作用？

何晟認為，應對示范城市進行相關支持，并選擇典型的城市，一次性大投入，摸索出可復制可推廣的經驗，把錢花在典型的城市或者典型的案例上，提高資金使用效率。

徐海云認為，目前不需要建設什么設施（危險廢物除外），而需要對一些沒人回收的固體廢棄物確定補貼價格。例如，普通玻璃瓶沒有人收，需要制定補貼政策，如每個玻璃瓶補貼0.2元，或每千克0.5元。但也要考慮財政支付能力和經濟成本。

北京市西城區市政市容委主任劉戍東認為，垃圾分類收運處理設施的建設就是政府的職能，不能放任社會企業去做。企業是逐利的，有些還會鉆政策漏洞。所以，關乎國計民生，資源環境可持續的公共事務，必須由政府來做。

本報記者 劉喆