《生活垃圾分類制度實施方案》對垃圾分類做出了具體部署，垃圾分類成為社會關注的熱點問題。推行垃圾分類是否可以替代垃圾焚燒?垃圾分類是否僅意味著減量回收?我國垃圾分類何時才能取得成功?為什么我國部分城市此前試點推行的垃圾分類收效不盡如人意?其中，有幾個問題需要厘清。

垃圾分類與垃圾處理的關系。垃圾分類是垃圾處理發展到成熟階段、高級階段的必然結果和內在要求。目前，我國城市生活垃圾無害化處理率已經達到95%，絕大多數城市已經建成了符合國家相關標準的現代化垃圾處理設施，為推行垃圾分類提供了必要的硬件保障。之前我國部分城市推行垃圾分類收效甚微，“先分后混”現象廣受詬病，其中一個主要原因就是尚未建成現代化的垃圾處理設施。一個地方只有具備了現代化的垃圾處理設施，才可能取得實質性的垃圾分類成效。離開現代化的垃圾處理設施去推行垃圾分類，是不現實的。

垃圾分類與垃圾焚燒的關系。垃圾分類與垃圾焚燒之間不是相互對立的關系，也不是相互替代的關系，而是相輔相成的關系。垃圾焚燒因其無害化徹底、減量化明顯、能源回收效率高，是現代化垃圾處理設施的重要組成部分。從世界范圍看，越是垃圾分類做得好的國家，如日本、瑞士、德國，越是垃圾焚燒占比很高的國家;反之，立法明確禁止垃圾焚燒的國家，如希臘和菲律賓，垃圾分類和處理均乏善可陳。所以垃圾分類不可能替代焚燒，但是可以提高焚燒系統資源能源回收效率和二次污染控制水平，做到“少燒”“好燒”。

垃圾分類與減量回收的關系。垃圾分類不等于減量回收，但有助于減量回收。分類可以倒逼前端法律、法規、制度、規范的逐步完善，同時可以引導居民養成綠色生活綠色消費的習慣，在生產、消費和生活環節減少垃圾的產生，即促進“產生前減量”。不產生、少產生垃圾，就是最好的垃圾分類和垃圾處理。但是，分類本身并不直接消滅和利用垃圾，只有分出的垃圾得到“妥善利用”才能算是減量回收。所謂“妥善利用”，就是要做到：質量合格，環保達標，成本可控。質量合格，就是不能生產殘次偽劣產品;環保達標，就是不能以污染環境為代價攫取利潤;成本可控，就是不能不計成本不惜代價。

垃圾分類的進度與成效問題。垃圾分類實質上是一項社會治理工作，借用“木桶理論”做一個簡要分析，目前我國社會治理的法治化水平還不太高，“桶底”還不夠牢靠;“長板”在于政府主導下的社會動員、資金保障下的設施建設、國際視野下的頂層設計、試點形成的基層創新等;最為突出的“短板”是全民參與不夠。垃圾分類需要全民每一天都主動自覺參與。另外，“桶身”與“桶底”之間、各板之間的銜接還不夠緊密，還有不少裂縫。這樣的木桶顯然盛不了太多水，也就是說我國垃圾分類的整體成效在短期之內不可能很高，成效提高的進度也不可能太快，其成效高低與進度快慢主要取決于我國社會治理的法治化水平和全民參與的普遍程度。也就是說，推行垃圾分類不可能一蹴而就，要做好“打持久戰”的準備，循序漸進地推進。

總之，垃圾分類是經濟與社會高度發展的產物，也是社會進步和生態文明的標志。我國已進入全面建成小康社會的決勝階段，普遍推行垃圾分類制度的基本條件已經具備，可謂“水漸到渠漸成”。只要我們齊心協力、持之以恒，以求真務實的態度和“釘釘子”精神投身其中，就一定能夠取得成功，為提升社會文明、改善環境質量作出貢獻。

來源:中國環聯  作者:劉建國 

《生活垃圾分類制度實施方案》出臺，劉建國教授談了對垃圾分類成效與進度、垃圾減量、兩網融合、系統配套問題等觀點。中國環聯分享給大家。

專家觀點

去年12月21日，習近平總書記作出了“普遍推行生活垃圾分類制度”的指示，發出了推進我國垃圾分類的總動員令;昨天國辦正式轉發了國家發改委和住建部《生活垃圾分類制度實施方案》，給出了推進我國垃圾分類的總體路線圖。我認真學習了一下，認為方案目標明確，思路清晰，措施得當，既不畏難保守，又不急功冒進，是一個符合國情、求真務實的方案。結合自己的研究與思考，我談幾點認識。

第一是垃圾分類成效與進度問題。借用管理學上“木桶效應”理論，做一些簡要分析。習總書記講話中指出要“形成以法治為基礎，政府推動，全民參與，城鄉統籌，因地制宜的垃圾分類制度”。以法治為基礎，說明法治就是垃圾分類這個木桶的桶底。目前我們的桶底還不夠牢靠，還有在或大或小的一些漏洞。不是說我們沒有相關的法律法規，而是說我們社會治理的法治化水平還不高。事實上，垃圾分類是一項典型的社會治理工作。木桶的長板是政府主導、資金保障、頂層設計、基層創新，最短的短板毫無疑問是全民參與。另外各板之間的銜接還不夠緊密，還有不少裂縫。這樣的木桶顯然盛不了太多水，也就是說我們垃圾分類的整體成效在短期之內不可能很高，成效提高的進度不可能太快，成效高低與進度快慢主要取決于我國社會治理的法治化水平和全民參與的普遍程度。所以習總書記在講話中提的也是”努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍”，不是“提高”，更不是“全覆蓋”，用詞頗有深意。

第二是垃圾減量問題。分類與減量之間是什么關系?我認為分類不等于減量，但有助于減量。分類可以倒逼前端立法、執法、制度、規范的逐步完善，比如生活垃圾相關法律法規的修訂、包裝廢物管理條例的出臺，生產者責任延伸制度的實行，快遞行業、餐飲行業作業規范的制定等。分類可以引導居民養成綠色生活綠色消費的習慣，埋下環境保護的種子。分類還可以帶動后端減量化處理資源化利用效率提高與污染減排。但是需要強調的是，分類本身并不能消滅垃圾，只有分出的東西得到妥善利用才能算是減量。什么叫妥善利用?總結起來就是十二個字：質量合格，環保達標，成本可控。質量合格，不能生產殘次偽劣產品;環保達標，就是不能以污染環境為代價攫取利潤;成本可控，就是不能不計成本不惜代價。在當前供給側改革背景下，這一點需要特別強調。供給側改革核心就是淘汰過剩產能和落后產能，促使低端產業轉型升級。這對再生資源回收利用實際上設置了更高的準入門檻，加大了垃圾中分出的再生資源利用的難度。發達國家通過向中國出口廢物成功地解決了他們分類后得到的可回收物的出路問題，我們的出路在哪里?是堅持屬地管理，或者區域統籌、全國統籌，還是也要謀求向其他發展中國家出口?必須未雨綢繆，謀定而后動，否則又會陷入被動，出現反復和折騰的問題。

第三是兩網融合問題。再生資源回收或俗稱的廢品回收與垃圾處理兩網并行不悖，到兩網銜接、兩網協同，再到兩網融合是必然趨勢，是社會發展進步的表現和結果。大部分發展中國家都有兩網，發達國家只有一網，但在初期也是兩網并行，說明兩網必然要走向融合，只是快或慢、遲或早的事。我國已進入全面建成小康社會的決勝階段，具備了兩網融的條件，方案將兩網融合作為推動垃圾分類的重要舉措，是審時度勢、因勢利導、主動作為之舉。此前廢品回收是市場主導，垃圾處理是政府主導，推動兩網融合，實際上要承認廢品回收就是垃圾分類，廢物利用就是垃圾資源化，廢品回收跟垃圾處理一樣，也是關系民生的基礎性公益事業，這樣廢品回收就可以名正言順地爭取政府財政補貼和稅收優惠，逐步實現轉型升級和健康發展。

第四是系統配套問題。習總書記在講話中提出“加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統”，說的就是分類處理系統各個環節必須要配套銜接，形成高效順暢的系統。“四分系統”關鍵在一頭一尾，即分類投放和分類處理。正如前面所說，全民參與是我國垃圾分類明顯短板，前端分投放準確率較低，制約了后端分類處理設施的運行效率和污染控制效果;反過來，后端處理設施不到位和低效率又影響了前端居民分類的積極性。居民應當認識到，垃圾分類是我們作為“污染者”應盡的基本責任，沒有理由推脫，我們分類是為自己，不是為政府。政府應當根據“四分系統”要求，適度超前做好分類處理設施規劃建設，沒有理由拖延，建好“四分系統”就是保障民生改善環境。系統配套不能從天而降，是一個相互磨合、動態改進的過程。磨合期內，可以通過二次集中機械分類，滿足后端分類處理設施對廢物品質的較高要求，保障分類處理設施的穩定運行。大家各負其責，堅持不懈，保持定力，排除干擾，我國生活垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的良性循環系統一定會早日建成。

近日，住建部、環保部聯手印發《住房城鄉建設部 環境保護部關于規范城市生活垃圾跨界清運處理的通知》(以下簡稱《通知》)，對生活垃圾清運處理、規范垃圾跨界清運處置行為、垃圾跨界清運處置過程監管等內容作了進一步明確和規范。

《通知》要求，要嚴格垃圾清運處理服務準入并加強處理單位資格核查。從事城市生活垃圾清運處理服務的單位，可以采用特許經營、政府購買服務等形式，依法取得城市生活垃圾經營性服務許可;同時需要接受相關部門對垃圾清運處理服務單位資格核查。核查內容包括申請材料的真實性，以及組織專家進行承接單位辦公場所、垃圾清運機械設備、垃圾處理設施場地等情況是實地核驗等。

除此之外，《通知》還首次明文規定，城市生活垃圾原則上鼓勵就地就近處置，但在本地不具備垃圾處置設施、條件或者處置成本較高的，在確保垃圾能得到合法妥善處置的條件下，依法得到批準后，也可在本省域內異地或者跨省域轉移處置生活垃圾。

《通知》明確，對于跨縣級以上行政區域轉移、處置本地生活垃圾的，移出方需提出申請，并得到經商接受地主管部門同意后方可跨界處理，而對于轉移出省級行政區 域貯存、處置生活垃圾的，除應依法增加或變更服務許可范圍外，移出單位還應向移出地省級人民政府環境保護主管部門提出申請。

由于跨界處置因為牽涉不同行政主體，需要進一步強化垃圾跨界清運處置過程的監管工作，因此《通知》同時規定了監管的工作的相關細節，其中包括需要跨行政區域轉移處置垃圾應建立聯單制度，要做好垃圾跨界清運處置信息的填報工作等，以此確保清運過程責任清晰、數據詳盡、垃圾去向明確等信息。

據了解，本次兩部委聯合明文規范垃圾垃圾跨界清運處置行為，還是首次。對此，清華大學環境學院教授劉建國在接受中國固廢網采訪時表示，垃圾處理基本上要求屬地管理，雖無明文禁止跨界清運處理，但的確無規可依。實際上跨界清運零星存在，這些年呈上升趨勢，且多涉不法?，F在出臺跨界清運處理規范管理文件，明確申請程序及監管要求，非常有必要。

劉建國表示，從文件精神看，《通知》還是堅持了垃圾處理的屬地管理原則，同時也為區域統籌打開了通道。將來垃圾清運處理應該是因地制宜，全局優化，屬地管理與區域統籌相結合，明確“產生者”即移出方的全面責任和“處理者”即接受方的資質要求，強化清運、移出、處理、利用全過程的依法依規管理與嚴密監管。

而對于該《通知》對市場是否存在影響的問題，劉建國認為，由于該文件以問題導向，重在規范，設置了必要條件，而非充分條件，短期之內對企業和市場不會有明顯影響。